Bundesverfassungsgericht: Welchen Spielraum haben die Länder beim Rundfunkbeitrag?

ARD und ZDF fordern einen höheren Rundfunkbeitrag, um ihren Programmauftrag für die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung erfüllen zu können. Die Regierungschefs der Länder weigern sich und verweisen auf Reformen und Rücklagen der Sender von rund einer Milliarde Euro. Am Dienstag verhandelte das Bundesverfassungsgericht darüber, ob die Länder den Anspruch der Rundfunkanstalten auf „funktionsgerechte Finanzierung“ verletzt haben. ARD und ZDF berufen sich auf die im Grundgesetz geschützte Rundfunkfreiheit. Im November 2024 hatten sie Verfassungsbeschwerde eingelegt, weil die Länder den Rundfunkbeitrag von aktuell 18,36 Euro nicht zum 1. Januar 2025 erhöhten – entgegen der Empfehlung der KEF. Die KEF ist die unabhängige Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten.

Der Erste Senat unter Vorsitz von Verfassungsgerichtspräsident Stephan Harbarth muss nun klären, ob die Länder die Rundfunkfreiheit der Sender verletzt haben, indem sie sich über die Empfehlung der KEF hinwegsetzten. Verfassungsrechtlich geht es um die Frage: Welchen Spielraum hat die Politik, wenn es um die Festsetzung des Rundfunkbeitrags geht? Und umgekehrt: Welches Finanzierungsverfahren und welche Finanzierungsansprüche können ARD und ZDF aus der Rundfunkfreiheit ableiten?

Sparzwänge der Sender

Finanzierungsfragen und mögliche kostspielige Verpflichtungen durch Urteile des Bundesverfassungsgerichts sind auch ein heikles politisches Thema. Gegenwärtig müssen sich ARD und ZDF auf Anordnung der Länder einem umfassenden Reformprozess unterziehen. Gründe dafür sind neben Anpassungen an das digitale Zeitalter und veränderter Mediennutzung auch Sparzwänge. Gekürzt wird unter anderem bei den Fernsehprogrammen. So kündigte der MDR an, in den nächsten drei Jahren keinen „Tatort“ und keinen „Polizeiruf“ mehr zu produzieren.

Der Intendant des ZDF, Norbert Himmler, legte vor dem Bundesverfassungsgericht dar, die Länder seien ihren Finanzierungspflichten gegenüber den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten seit sechs Jahren nicht mehr nachgekommen. „Mittel, die wir für die laufende Beitragsperiode brauchen, fehlen“, sagte er. Den Fehlbetrag für das ZDF bezifferte er bis 2028 auf 110 Millionen Euro. Ohne eine bedarfsgerechte Finanzierung sei es dem ZDF nicht möglich, die Herausforderungen einer veränderten Medienwelt zu bewältigen. Der ARD-Vorsitzende Florian Hager ergänzte, es gehe nicht nur um Finanzierungsfragen, sondern um den Schutz vor politischer Einflussnahme. Hager versicherte, ARD und ZDF arbeiteten „mit aller Kraft“ an den Reformen, welche die Politik für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk beschlossen habe. Aber die finanziellen Entlastungen durch die Reformen würden nach der Analyse der KEF erst ab 2029 wirksam. „Planungssicherheit gibt es derzeit nicht mehr“, monierte er.

Rücklagen von rund einer Milliarde Euro

Dem widersprach der Bevollmächtigte der Landesregierungen, Rechtsprofessor Hanno Kube (Universität Heidelberg). Der Finanzbedarf von ARD und ZDF sei gedeckt, sagte Kube mit Blick auf die Rücklagen von rund einer Milliarde Euro. Der ARD bleiben nach Darstellung Kubes Ende dieses Jahres noch Eigenmittel von 961 Millionen Euro, dem ZDF 275 Millionen Euro. Ende 2027 seien es immer noch 411 Millionen Euro für die ARD und 102 Millionen Euro für das ZDF. Die Übergangsfinanzierung mithilfe der Rücklagen für die nächsten zwei Jahre hätten die Länder nicht etwa deshalb beschlossen, um in die geschützte Programmplanung der Sender einzugreifen, sondern angesichts der notwendigen Reformen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Für die gesellschaftliche Akzeptanz der Reformen wäre es jedoch problematisch gewesen, diese sogleich mit Beitragserhöhungen zu verbinden.

Der Rundfunkbeitrag ist die mit Abstand wichtigste Finanzierungsquelle für die öffentlich-rechtlichen Sender. Nach den jüngsten verfügbaren Zahlen von 2024 entfielen von den Gesamterträgen der öffentlich-rechtlichen Sender von rund zehn Milliarden Euro rund 8,74 Milliarden Euro auf den Beitrag. Über die Höhe des Beitrags entscheiden nicht die Sender selbst. Wie viel Geld sie benötigen, wird in einem dreistufigen Verfahren festgelegt. Eine Schlüsselrolle spielt dabei die KEF. Nachdem auf der ersten Stufe die Sender ihren Bedarf angemeldet haben, prüft die Kommission auf der zweiten Stufe die Planungen der Rundfunkanstalten und gibt den Landesregierungen dann Empfehlungen, ob, wann und in welcher Höhe der Rundfunkbeitrag neu festgesetzt werden soll. Im dritten Schritt setzen Länder den künftigen Rundfunkbeitrag fest.

Es fehlt ein Finanzierungsstaatsvertrag

Die KEF hatte den Ländern im Februar 2024 empfohlen, den monatlichen Beitrag um 58 Cent auf 18,94 Euro zu erhöhen. Diese Empfehlung im 24. Prüfbericht bezog sich auf die Beitragsperiode 2025 bis 2028. Im Herbst 2024 besiegelten die Regierungschefs der Länder dann die Reformpläne, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk digitaler, schlanker und moderner aufzustellen. Der Reformstaatsvertrag wurde am 24. Oktober 2024 beschlossen und trat zum 1. Dezember 2025 in Kraft. Ergänzend war ein neuer Finanzierungsstaatsvertrag geplant. Dieser trat jedoch nicht in Kraft. Bayern und Sachsen-Anhalt verweigerten ihre Zustimmung, solange ARD und ZDF vor dem Bundesverfassungsgericht auf eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags klagten. Beide Sender hatten im November 2024 Verfassungsbeschwerde in Sachen Rundfunkfinanzierung eingelegt. Dazu sagte der bayerische Ministerpräsident Markus Söder (CSU) damals, der Gang von ARD und ZDF nach Karlsruhe sei angesichts der laufenden politischen Diskussion über die künftige Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks „eine Provokation“.

Im Dezember 2025 beschlossen die Länder, der Rundfunkbeitrag solle in den nächsten zwei Jahren nicht steigen. Zwei Monate später revidierte die KEF überraschend ihre Beitragsempfehlung von 2024. Die Kommission schlug nunmehr in ihrem 25. Bericht vor, 2025 und 2026 solle der Rundfunkbeitrag unverändert bleiben. Erst für die Jahre 2027 und 2028 sei der Beitrag zu erhöhen. Dann aber auch nur noch um 28 Cent und nicht mehr um 58 Cent monatlich. Die Kommission begründete dies mit Verbesserungen bei den Erträgen durch politische Entscheidungen zum Wohnungs- und Kapitalmarkt. Im Ergebnis deckt sich die Empfehlung der Kommission damit mit dem Beschluss der Länder, den Beitrag in den Jahren 2025 und 2026 unverändert zu lassen.

Rügen von ARD und ZDF

Aus Sicht von ARD und ZDF ändert die revidierte Empfehlung der KEF aber nichts daran, dass die Länder ihre Pflicht zur funktionsgerechten Finanzierung verletzt haben. Denn die Regierungschefs hätten sich nicht an das geltende Verfahren zur Festsetzung des Rundfunkbeitrags gehalten. Die Länder dürften nur aus tragfähigen Gründen und in einem geregelten Verfahren von den Empfehlungen der KEF abweichen. „Das ist nicht geschehen“, legte ZDF-Intendant Himmler dar. Die Reformüberlegungen zur Rundfunkfinanzierung änderten daran nichts. Die eigenmächtige Entscheidung der Länder, für 2025 und 2026 auf eine Beitragserhöhung zu verzichten, sei im gegenwärtigen System nicht angelegt und verstoße damit gegen geltendes Recht.

Die Richter des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts, Günther Spinner (v.l) Martin Eifert, Henning Radkte, Ines Härtel, Stephan Harbarth, Yvonne Ott, Heinrich Amadeus Wolff und Miriam Meßling bei der  Verhandlung.dpa

Rechtsanwalt Christian Mensching ergänzte für die ARD, die vierjährige Beitragsperiode sei Grundlage für eine verlässliche, bedarfsorientierte Programmplanung der Sender. Wenn dieser Zeitraum auf zwei Jahre verkürzt werde, wie durch den Beschluss der Regierungschefs geschehen, entstehe ein Finanzierungsvakuum, zumal auch nach 2027 keine verlässliche Planung möglich sei. Der KEF-Vorsitzende Martin Detzel bekräftigte: „Wir machen eine Gesamtbetrachtung für vier Jahre.“ Die Kommission stelle hingegen nicht die Frage, ob die Liquidität für zwei Jahre reiche. Man müsse unterscheiden: Die Empfehlungen der Kommission bezögen sich auf eine „funktionsgerechte Finanzierung“; die KEF nehme hingegen keine Liquiditätsberechnungen vor. Für die Landesregierungen hingegen hob Rainer Robra (CDU), Chef der Staatskanzlei Sachsen-Anhalt, hervor, die Verdichtung der Beitragsperiode auf die Jahre 2025 und 2026 unter Einbeziehung der Milliarden-Rücklage sei erfolgt, um einen funktionsgerechten Rundfunk zu gewährleisten.

Haben die Sender Anspruch auf Planungssicherheit?

Zu den Überlegungen des Bundesverfassungsgerichts sagte der Senatsvorsitzende Harbarth, das Gericht werde sich unter anderem mit der Frage beschäftigen, ob und inwieweit Planungssicherheit für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk verfassungsrechtlich geschützt sei. Harbarth gab zu bedenken, selbst die Bundeswehr habe keine mehrjährige verlässliche Planungssicherheit. Wieso sei sie dann für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk so fundamental wichtig, wollte er wissen. ZDF-Intendant Himmler sagte dazu, die Finanzierungslücke ginge auf Kosten der Berichterstattung über das Weltgeschehen. Auch die Programmvielfalt leide darunter. Beides sei in Zeiten zunehmender Dominanz der Meinungsbildung durch ausländische Techkonzerne riskant. Außerdem verlangsamte sich die notwendige technologische Erneuerung der öffentlich-rechtlichen Sender.

Von der Richterbank kamen auch Fragen an die Landesregierungen, wie es mit der Rundfunkfinanzierung weitergehen solle. Staatsminister Robra sagte, wegen der anstehenden Landtagswahlen, unter anderem bei ihm in Sachsen-Anhalt, könne er das nicht sagen. Die Rundfunkkommission werde an diesem Mittwoch wieder tagen. Aber es könne sein, dass es nicht gelinge, zum 1. Januar 2027 einen Finanzierungsstaatsvertrag auf den Weg zu bringen. In den Ländern, in denen dieses Jahr gewählt werde, stünden im Übrigen ganz andere Fragen als die Rundfunkfinanzierung im Vordergrund. Robra spielte damit offenbar auf die hohen Umfragewerte für die AfD in Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern an. Es sei nicht die Zeit für Beitragsdebatten in den Landtagen. Bei allem Respekt vor der Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks: „Die Länder müssen darauf achten, dass sie sich nicht selbst umbringen“, sagte Robra.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung einen weiten verfassungsrechtlichen Schutzschirm über die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aufgespannt. Schon Mitte der Neunzigerjahre urteilte das Gericht, die Rundfunkfreiheit verlange eine funktionsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Der Gesetzgeber sei verpflichtet, die Sender so zu finanzieren, dass diese ihren Auftrag erledigen könnten: „die freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu ermöglichen“ und damit demokratische, soziale und kulturelle Bedürfnisse zu erfüllen. Den letzten großen Streit über die Höhe des Rundbeitrags entschied das Karlsruher Gericht 2021 – zugunsten der öffentlich-rechtlichen Sender. Der Rundfunkbeitrag müsse auf Basis der damaligen KEF-Empfehlung von 17,50 Euro auf die aktuellen 18,36 Euro erhöht werden. Sachsen-Anhalt habe die Einigung der übrigen Länder zu Unrecht blockiert, befand das Gericht damals. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks dürfe nicht als Druckmittel benutzt werden, um rundfunkpolitische Forderungen durchzusetzen. Im Wege einer sogenannten Vollstreckungsanordnung setzte das Verfassungsgericht damals die Beitragserhöhung in Kraft. ARD und ZDF hoffen, dass das Gericht im laufenden Verfahren abermals in diesem Sinne verfährt. Wann das Urteil verkündet wird, ist noch nicht bekannt.