Debatte um Fünfprozenthürde: Nur noch jede siebte Wählerstimme zählt

Bei der Bundestagswahl 2025 stimmten Wähler für Parteien, zu deren Forderungskatalog etwa ein Ende der Waffenlieferungen an die Ukraine gehörte (BSW), Steuerentlastungen bei Wahrung der Schuldenbremse (FDP) oder Deutschlands Austritt aus der Weltgesundheitsorganisation (die Basis). Im Bundestag finden diese Anliegen derzeit weder Gehör noch Berücksichtigung in der Gesetzgebung, da diese Parteien an der bundesweiten Fünfprozenthürde gescheitert sind. Insgesamt blieben 6,8 Millionen Wählerstimmen (13,7 Prozent) ohne parlamentarische Vertretung. Für eine Demokratie, die sich durch Wahlgleichheit und Chancengleichheit auszeichnet, ist das ein nennenswertes Defizit. Dieses wird auch nicht behoben, wenn man die Forderungen von BSW, FDP oder die Basis für unsolidarisch, nicht finanzierbar oder abwegig hält. Es ist das Privileg des Souveräns, zu entscheiden, welche Politik er unterstützt, und er hat Anspruch auf faire Berücksichtigung (freilich nicht Durchsetzung) seiner Vorstellungen.

Dazu muss die Meinungsvielfalt in der Gesellschaft möglichst genau im Parlament abgebildet werden. In den vergangenen Jahrzehnten haben sich mit den Meinungen auch die Parteien vervielfältigt, die diese vertreten. Je stärker das Parteiensystem fragmentiert ist, desto mehr Stimmen schließt die Fünfprozenthürde von der parlamentarischen Repräsentation aus. Bei der Bundestagswahl 1983 blieben nur 0,5 Prozent der Zweitstimmen bei der Sitzverteilung unberücksichtigt. Seit der Wiedervereinigung ist der Anteil der „wasted votes“, also der verschwendeten Stimmen, deutlich gestiegen. Als FDP und AfD 2013 knapp an der Hürde scheiterten, waren es 15,7 Prozent, 2025 die besagten 13,7 Prozent. Auch auf Länderebene nimmt das Problem zu. Bei der Landtagswahl im Saarland 2022 gingen ganze 22,3 Prozent der Stimmen bei der Mandatsverteilung quasi verloren. Beim Blick auf die Überhangmandate erkannte das Bundesverfassungsgericht bereits in weitaus geringeren Verzerrungen von Wahlgleichheit und Chancengleichheit einen Verfassungsverstoß.

Mit dem Einzug des BSW wäre die Regierungsmehrheit passé

Der demokratische Ausgangspunkt muss die gleiche Erfolgswirkung der Wählerstimmen sein. Der Gesetzgeber, der heute so viele Wähler von parlamentarischer Repräsentation ausschließt, schuldet also eine starke Begründung. Der Hinweis, die Hürde habe sich bewährt, hilft nicht weiter. Er stellt nur fest, dass es die Hürde schon lange gibt. Die gewichtigste Rechtfertigung ist die Fähigkeit des Parlaments, stabile Regierungen hervorzubringen. Die „verhängnisvolle Parteienzersplitterung“ der Weimarer Republik zu verhindern und stabile Regierungen zu befördern, war denn auch die Begründung, mit der die bundesweite Sperrklausel 1953 von der Adenauer-Regierung eingeführt wurde. Im Umkehrschluss verwarf das Bundesverfassungsgericht 2011 erst die Fünf- und 2014 die Dreiprozenthürde bei Europawahlen, denn das Europäische Parlament müsse ja keine Regierung ins Amt bringen. Eine nur abstrakt behauptete Gefahr der Zersplitterung genüge nicht.

In Frankfurt werden die Briefwahlstimmen zur Bundestagswahl 2025 von Wahlhelfern ausgezählt. Die Wahlhelfer legen die Stimmzettel auf nach Parteien sortierte Stapel.Carlotta Steinkamp

Ein Blick auf den 2025 gewählten Bundestag bestätigt zunächst die Sorge um die Regierungsfähigkeit in einem Parlament ohne Sperrhürde. Säße das BSW, das mit 4,98 Prozent denkbar knapp den Einzug verpasst hat, heute im Bundestag, wäre die Mehrheit von Union und SPD passé, die bereits jetzt bei vielen Streitfragen nur gerade so zum Regieren reicht. Es ist schwer vorstellbar, dass der dann vielleicht notwendige Regierungseintritt der Grünen Kompromisse bei Migration, Gesundheit oder Rente vereinfacht hätte. Eine solche Kenia-Koalition wäre politisch fragil gewesen und möglicherweise schon an den Sondierungen gescheitert.

Allerdings liegt auch in der Sperrhürde selbst ein mögliches Verhängnis. Offenkundig bündelt die Sperrhürde die Stimmen nicht bei wenigen, größeren Parteien. Sie verhindert lediglich, dass sich die real bestehende Fragmentierung ungefiltert ins Parlament übersetzt. Dieser grobe und zunehmend folgenschwere Filter mindert die Legitimität von Parlamenten und Regierungen. Immer mehr von der Sperrhürde Ausgeschlossene werden sich mit ihren Anliegen in der außerparlamentarischen Opposition nur schlecht berücksichtigt fühlen. Zudem: Mit der Zunahme verlorener Stimmen unterschreiten Regierungsmehrheiten häufiger einen wichtigen demokratietheoretischen Maßstab, nämlich die Unterstützung durch absolute Wählermehrheiten. Die heutige Bundesregierung vereinte bei der Bundestagswahl nur 45 Prozent der Zweitstimmen hinter sich. In Sachsen-Anhalt könnten unter bestimmten Konstellationen – wenn SPD, Grüne, FDP und BSW knapp an der Hürde scheitern – deutlich weniger Stimmenprozente der AfD zur Alleinregierungsmehrheit reichen.

Eine Ersatzstimme als Lösung

Die vom ehemaligen Verfassungsrichter Hans-Jürgen Papier erneut angestoßene Reformdiskussion kommt also zur rechten Zeit. Es wäre gut, wenn sich die Bundesrepublik auch mit Blick auf ihre demokratischen Institutionen als reformfähig erwiese und die Diskussion bald in Änderungen der Wahlgesetze in Bund und Ländern mündete – am besten nach den Wahlen im Herbst, wenn nicht mehr jede Äußerung im Verdacht parteipolitischen Eigeninteresses steht.

Ein vollständiger Verzicht auf eine Hürde ist jedoch nicht sinnvoll. Bei 630 Sitzen läge die natürliche Schwelle für ein Bundestagsmandat weit unter einem Prozent. Es braucht Anreize, dass sich Einzelinteressen in breitere Parteiprogramme integrieren und den Parlamenten nicht noch das Austragen jeder Kleinstdifferenz aufgebürdet wird. Kommunalparlamente ohne Sperrklausel wie etwa in Hessen zeigen, wie Kleinstlisten und Einzelkämpfer Ausschussarbeit und Mehrheitsbildung erschweren.

Eine Absenkung auf drei Prozent in Verbindung mit einer Ersatzstimme böte einen praktikablen Mittelweg. Bei der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt im September könnten Anhänger der FDP etwa die CDU als Ersatzoption angeben, Wähler der Grünen die Linke. Scheitert die gewünschte Partei an der Dreiprozenthürde, wird stattdessen die Ersatzstimme berücksichtigt. So könnten Wähler ihrer eigentlichen Präferenz folgen, ohne das taktisch klügste Kreuz erraten zu müssen – ein Unterfangen, das aufgrund der Unvorhersehbarkeit von Wahlergebnissen oft scheitert. Die zusätzliche Komplexität der Eventualstimme kann kein schlagendes Gegenargument in einem Staat sein, der seinen Bürgern auch Einkommensteuererklärungen oder Wohngeldanträge zutraut.

Flexible Regierungsmehrheiten

Freilich sollte der Fokus auf die Sperrhürde nicht verdecken, dass man den Herausforderungen eines fragmentierten Parteiensystems nicht durch einfache Regeländerungen gerecht wird. Offenbar taugt weder die Sperrhürde dazu, Regierungsfähigkeit mechanisch herzustellen, noch garantiert ihr Wegfall, dass die Vielfalt im Parlament konstruktiv bearbeitet wird. Auch den Parteien ist in diesen fragmentierten Zeiten mehr Innovation bei der Mehrheitssuche und Konstruktivität abverlangt. Dänemark, Schweden oder die Niederlande zeigen, dass Regieren mit vielen Parteien im Parlament zwar schwierig, aber möglich ist. Hierzulande ließe sich der Koalitionszwang lockern, um Kompromisse zu realisieren, die auch jenseits des starren Gegensatzes von Regierung und Opposition möglich sind.

Wahlrecht und das Verhalten der Parteien sollten deshalb gleichermaßen modernisiert werden. Ein innovativer Vorschlag stammt vom Politikwissenschaftler Steffen Ganghof. Ganghof beschreibt den Zielkonflikt der Sperrhürde besonders klar: Dasselbe Wahlrecht soll die Wähler möglichst genau repräsentieren und zugleich eine regierungsfähige Mehrheit hervorbringen. Eine hohe Hürde erleichtert die zweite Aufgabe, indem sie die erste beeinträchtigt.

Ganghofs Lösung ist salomonisch: Die Sitze würden mit niedriger Hürde möglichst proportional verteilt. An der Regierungsbildung nehmen jedoch nur Parteien oberhalb einer Hürde teil, die auch höher als bei fünf Prozent liegen könnte. Abgeordnete kleinerer Parteien könnten so an Debatten, Gesetzgebung und parlamentarischer Kontrolle der Regierung vollständig teilnehmen, nicht jedoch an Kanzlerwahl oder konstruktivem Misstrauensvotum. Ihre Wähler verlören so weniger Beteiligungsrechte, während der Kreis der Parteien, die über die Regierung entscheiden, übersichtlich bliebe. Die Regierung müsste sich weiter im zersplitterten Parlament Mehrheiten suchen, die Fragmentierung würde aber nicht unmittelbar ihre Stabilität bedrohen. Eine Regierung könnte so souveräner agieren und demokratische Mehrheiten in einem repräsentativeren Bundestag organisieren.